安全管理体系（Safety Management Systems，SMS）是国际民航组织所倡导的系统性管理方法，服务于安全管理的手段。目前，我国各机场已经建立了SMS基本框架，具备SMS基本功能，SMS建设从“有没有”转向“好不好”，如何将体系融入机场日常运行安全保障工作中，充分发挥SMS效能，营造积极的安全文化，是当前各机场所面临的共同挑战。

本文从SMS的背景、SMS基本内容、机场SMS建设存在的问题等方面，对机场SMS建设情况进行介绍，希望能够增强大家对于SMS的认识和理解，更好地推动机场SMS建设。

一、SMS的背景

SMS在航空领域的应用最早起源于加拿大，基于加拿大等国的航空实践，2001年ICAO首次在附件11《空中交通服务》和附件14《机场》提出关于建立SMS的相关内容。直到2006年，ICAO通过对附件6《航空器运行》、附件11《空中交通服务》、附件14《机场》的修订，以及《安全管理手册》（DOC9859）的发布，明确提出“自2009年1月1日起，作为其国家航空安全纲要（SSP）的一部分，各国必须要求经营人执行其所属国接受的SMS”。

2006年起，中国民用航空局（以下简称“民航局”）在全行业内推进SMS的建设。通过对我国SMS模式的不断探索与研究，民航局于2007年先后下发《关于中国民航实行安全管理体系建设的通知》、《中国民用航空安全管理体系建设总体实施方案》、《机场安全管理体系建设指南》等一系列指导性文件。根据相关规范文件，我国各机场均建立了SMS的基本框架，具备SMS的基本功能，但在SMS的具体实施方面仍与预期存在较大差距。

近年来，民航局加大力度持续推进SMS建设。

 

近年来SMS建设历程

2018年，为了实施系统、有效的民用航空安全管理，保证民用航空安全、正常运行，民航局发布了《民用航空安全管理规定》（CCAR-398）。

2019年，为更好地指导运输机场建立和实施SMS，民航局修订并发布了《运输机场安全管理体系（SMS）建设指南》（AC-139/140-CA-2019-3）。

2020年，为深入推进SMS建设和效能发挥，民航局发布了《民航安全管理体系（SMS）审核管理办法》，进一步规范了民航生产经营单位SMS审核工作，明确审核侧重于SMS建设实施的成熟度和效能进行评估，以及各民航生产经营单位每年至少开展一次内审，每五年开展一次外审的相关要求。

二、建立和实施SMS的意义

SMS是ICAO倡导的安全管理的系统化方法，要求通过对组织内部的组织结构、责任制度、程序等一系列要素进行系统管理，形成以风险管理为核心的体系，并实现既定的安全政策和安全目标。实施SMS的前提是倡导、营造积极的安全文化，其本质是系统管理，实现从事后到事前、从开环到闭环、从个人到组织、从局部到系统的安全管理。

 

传统安全管理与SMS的区别

1.从规章符合性管理到绩效管理。传统的安全管理以符合规章标准作为管理的标尺；SMS推行规章制度是“最低标准”，满足规章制度是“最低要求”，在规章符合性管理的基础上实施安全绩效管理，制定安全绩效指标、安全绩效目标，清楚地界定可接受的安全水平，通过对安全绩效的监测，全面、准确、动态地掌握安全状态，实施针对性的安全管理措施，从而达到控制或降低安全风险至可接受水平的目的，实现安全关口前移。

2.从事后管理到事前管理。传统的安全管理以事后的被动式管理为主；SMS以事前主动式管理为主，通过系统工作分析、危险源识别、风险评价、采取风险控制措施、持续监控等风险管理手段，在引发事故、征候、一般事件前主动采取措施，将风险控制在可接受的水平。

3.从开环管理到闭环管理。开环管理的特征是缺乏或未严格落实规范化的管理程序、方法，例如：针对某类不安全事件进行调查后提出相应的整改建议，但未对整改落实情况进行跟踪、验证，无疾而终；而闭环管理则严格要求管理活动遵从规范化的管理程序、方法，结合质量管理体系中戴明环循环理论（PDCA），实现安全管理活动的标准化。

三、SMS的基本框架

SMS包括4个部分和12个要素，各要素间相互联系、相互作用，共同构成一个有机的整体，代表了SMS实施的基本要求。

（一）安全政策和目标

1. 安全管理承诺与责任

2. 安全责任制

3. 任命关键的安全人员

4. 应急预案的协调

5. 安全管理体系文件

（二）安全风险管理

1. 危险源识别

2. 安全风险评估与缓解措施

（三）安全保证

1. 安全绩效监测与评估

2. 变更管理

3. 持续改进

（四）安全促进

1. 培训与教育

2. 安全交流

四、机场SMS审核

2021年，民航局先后印发了《民航安全管理体系（SMS）审核管理办法》（民航规〔2021〕12号）、《民航安全管理体系（SMS）审核员培训管理办法》（民航规〔2021〕39号）等相关文件，对SMS审核工作的开展以及SMS审核员管理提出了具体要求，进一步规范了民航生产经营单位SMS审核工作。

SMS审核工作的开展

SMS审核是对大型飞机公共航空运输承运人、民用运输机场和空管单位SMS运行过程中开展的侧重成熟度和效能的评估。基于覆盖范围不同，分为专项SMS审核和综合性SMS审核，前者是针对被审核单位某一部门或业务领域的审核，后者是针对多部门、多业务领域的审核；基于审核人员不同，分为SMS内部审核和SMS外部审核，前者可由民航生产经营单位自行组织SMS内审审核员实施，后者可由民航生产经营单位或局方组织第三方机构实施SMS外审。

机场SMS建设指南等相关规范发布以来，各机场积极对标规范要求，完善机场SMS相关制度程序建设，通过第三方机构的专业技术能力开展SMS外审工作，对机场SMS建设情况进行系统性审核，查找其在SMS建设实施中存在的问题和不足，提高全员对安全管理规范化、体系化的认知，进一步完善机场安全管理手册，以及相应二级部门的安全管理程序，推动机场SMS建设与实施，从而达到以审促建，以审促效的效果。

五、机场SMS建设存在主要问题

根据对机场SMS建设实施的研究，并结合机场SMS审核实践发现，在民航局发布机场SMS建设要求以来，各机场按照有关要求全面推进SMS建设，并结合自身运行管理特点进行不断完善。审核过程中发现机场在SMS建设运行上存在部分共性问题和不足，主要体现在：

1.在体系落地方面：根据局方SMS建设的相关要求，各机场均建立了相对完备的SMS手册，由于手册内容实操性不强，安全管理人员对于SMS理解不够深入等原因，导致体系的建设大多流于纸上，未能真正有效地将SMS理念融入到机场日常运行管理中，存在“两张皮”的现象。

2.在人员配备方面：部分机场的安全管理人员精力不足，主要体现在中小机场，由于其自身发展特点，采用兼职安全管理人员负责部门、科室层级的安全管理工作，同时还承担着具体岗位的运行保障工作，人员精力过于分散，对SMS的认识存在一定差距，用体系指导安全管理工作的意识不强。

3.在风险管理方面：危险源的识别途径单一；岗位基本安全风险评价不充分；危险源的原因分析和风险控制措施主要是针对人员方面的直接原因，需要加强从组织、系统、管理层面的深层次分析；对风险控制措施的落实和效果缺乏有效的监控和验证，未能建立起完善的闭环管理机制。

4.在安全信息方面：对于强制报告信息、自愿报告信息、安全检查、隐患排查、法定自查、事件调查等各类安全信息的收集、分析、应用不足，未能充分识别系统的、趋势性的安全态势，为公司安全决策提供支撑。

5.在安全绩效管理方面：安全绩效管理侧重于绩效考核，未能有效发挥出安全绩效指标监测对衡量机场安全态势、验证SMS实施效能的作用，主要制定了事故、征候等高后果类指标，在制定过程类指标、安全管理类指标以及制定、实施安全行动计划方面需要加强。

六、小结

随着《民用航空安全管理规定》、《民用航空安全信息管理规定》、《民用航空安全培训与考核规定》、《民用航空安全信息主动报告管理办法》等相关规章的相继修订或出台，将逐步健全民航安全管理的制度化、规范化。各机场在对标新规、落实SMS审核发现问题的基础上，持续推进机场SMS建设。

同时，机场还需不断加强企业内部自我监督、自我审核和自我改进的能力，培养员工按章作业、严格执行标准程序，切实抓好规章制度的有效落实，鼓励员工积极对安全隐患、违规行为进行“吹哨”，倡导、营造积极的安全文化，促进SMS建设在机场日常运行保障中落地生根，使SMS建设真正成为推动安全管理规范化的一剂良方。

作者：华设设计集团北京民航设计研究院有限公司 于翔

编辑：岳千惠

责编：张剑利

主编：王生朝